Blog de l'Association des Magistrats de l'Union Européenne

Vers un espace judiciaire européen ?

Réunie au sommet intergouvernemental de Tampere en Finlande les 15 et 16 octobre 1999, l’Union européenne s’est donnée cinq ans pour construire un « espace de sécurité, de liberté et de justice ». A quelques mois de la date butoir pour achever le programme prévu dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JAI), il convient de dresser un premier bilan de l’état d’achèvement de cet espace judiciaire européen. Eu égard à l’étendue de la matière, nous nous cantonnerons à son aspect pénal (la coopération judiciaire civile, progressivement communautarisée depuis le traité d’Amsterdam, fera l’objet de développements dans un prochain numéro).

On le sait, le traité de Maastricht a transformé la vision strictement économique des communautés européennes pour créer une Union européenne dotée d’une vision politique affirmée. A côté du pilier communautaire, deux piliers « intergouvernementaux », soumis à la règle de l’unanimité et non à celle de la majorité qualifiée, étendaient les compétences de l’Union à la politique étrangère et de sécurité commune (2ème pilier) et à la justice et aux affaires intérieures (3ème pilier).

Cette transformation de l’Union européenne ne s’est toutefois pas accompagnée immédiatement de réalisations concrètes favorisant la coopération judiciaire.


VERS UN ESPACE JUDICIAIRE PENAL EUROPEEN Par Philippe Bruey

Réunie au sommet intergouvernemental de Tampere en Finlande les 15 et 16 octobre 1999, l’Union européenne s’est donnée cinq ans pour construire un « espace de sécurité, de liberté et de justice ». A quelques mois de la date butoir pour achever le programme prévu dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JAI), il convient de dresser un premier bilan de l’état d’achèvement de cet espace judiciaire européen. Eu égard à l’étendue de la matière, nous nous cantonnerons à son aspect pénal (la coopération judiciaire civile, progressivement communautarisée depuis le traité d’Amsterdam, fera l’objet de développements dans un prochain numéro).

On le sait, le traité de Maastricht a transformé la vision strictement économique des communautés européennes pour créer une Union européenne dotée d’une vision politique affirmée. A côté du pilier communautaire, deux piliers « intergouvernementaux », soumis à la règle de l’unanimité et non à celle de la majorité qualifiée, étendaient les compétences de l’Union à la politique étrangère et de sécurité commune (2ème pilier) et à la justice et aux affaires intérieures (3ème pilier).

Cette transformation de l’Union européenne ne s’est toutefois pas accompagnée immédiatement de réalisations concrètes favorisant la coopération judiciaire.

La prise de conscience des opinions publiques sur les difficultés rencontrées en la matière remonte réellement à l’appel de Genève du 1er octobre 1996, signé par 7 juges européens de première importance dont notamment Baltasar Garzon Real pour l’Espagne et Renaud Van Ruymbeke pour la France. Dénonçant la paralysie des instructions menées à l’échelle européenne, cet appel affirme avec force que « pour avoir une chance de lutter contre une criminalité qui profite largement des réglementations en vigueur dans les différents pays européens, il est urgent d’abolir les protectionnismes dépassés en matière policière et judiciaire. Il devient nécessaire d’instaurer un véritable espace judiciaire européen au sein duquel les magistrats pourront, sans entraves autres que celles de l’Etat de droit, rechercher et échanger les informations utiles aux enquêtes en cours ».

A la suite de cet appel, l’Union européenne a nettement renforcé la coopération judiciaire, d’une part, en modifiant le fonctionnement institutionnel avec l’adoption du traité d’Amsterdam en 1997 et, d’autre part, en consacrant à la question le Conseil européen de Tampere en 1999 suivi de quelques décisions-cadres (dont celle du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen).

Quant au projet de Constitution européenne (déposé le 18 juillet 2003) actuellement âprement discuté, il donne rang « constitutionnel » à l’espace de liberté, de sécurité et de justice estimant en son article III-171 que « la coopération judiciaire en matière pénale dans l’Union est fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires et inclut le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres ».

Néanmoins, au-delà des progrès sans précédent de ces dix dernières années, la coopération judiciaire européenne connaît encore de nombreuses difficultés pratiques (la discrétion avec laquelle la dimension JAI de l’élargissement a été d’ailleurs traitée en est le meilleur exemple).

L’espace judiciaire pénal européen est une notion polymorphe, qui répond à des besoins assez récents et qui s’est enrichie au cours de ces trois dernières décennies. Il convient de préciser le sens actuel pris par cette notion et d’en dégager les enjeux et les spécificités.

I – DEFINITION DE L’ESPACE JUDICIAIRE PENAL EUROPEEN

Il est peu aisé de définir la notion d’espace judiciaire européen, et ce d’autant plus, qu’à notre connaissance, il n’existe pas à l’heure actuelle de théorie générale de la matière ni d’ouvrages d’ensemble. Selon José Maria GIL-ROBLES, alors président du Parlement européen, « nous pourrions paraphraser Baudelaire en disant qu’une obscure clarté entoure ce concept (…). Les hommes politiques, les praticiens, les universitaires sont périodiquement confrontés à la tâche de lui donner un corps tangible, de prouver que l’espace judiciaire européen existe » (Intervention du colloque d’Avignon du 16 octobre 1998 sur « L’espace judiciaire européen », La documentation Française).

La réponse européenne à la montée de la criminalité transfrontière s’articule autour de deux axes : tout d’abord, au Conseil de l’Europe (composé de 45 Etats) et ensuite au sein de l’Union européenne, c’est-à -dire l’Europe des Vingt-cinq.

1 – Les limites du droit du Conseil de l’Europe Le droit du Conseil de l’Europe a été précurseur dans l’ébauche d’un espace judiciaire pénal européen. Mais, il lui manque toutefois la cohésion interne qui lui permettrait d’être considéré comme un projet unitaire. Il souffre des limitations inhérentes au système de droit international classique, telles que la nécessité de processus de ratifications nationales, l’absence d’une interprétation uniforme et le manque de contrôle au stade de l’application.

Aussi, n’est-il pas, à strictement parler, partie intégrante de la définition de l’espace judiciaire européen. Mais, certains de ses aspects ont parfois été prolongés par l’Union européenne.

L’Union européenne a en effet essayé de se greffer sur les instruments du Conseil de l’Europe déjà en place, sans les remplacer mais dans le but de les intégrer et de les améliorer, en espérant que l’entrée en vigueur d’instruments signés, hier à Quinze, aujourd’hui à Vingt-cinq, serait plus facile et rapide.

Par exemple, les pays membres de l’Union européenne ont adopté le 29 mai 2000 la Convention concernant l’entraide judiciaire en matière pénale en se référant explicitement à la Convention européenne d’entraide judiciaire du 20 avril 1959 adoptée dans le cadre du Conseil de l’Europe. Le champ d’application de la Convention de 2000 est plus large que celui de la Convention de 1959 : l’entraide peut notamment être demandée et obtenue non seulement pour des enquêtes pénales, mais également pour des faits qui peuvent faire l’objet de sanctions administratives dès lors que la décision des autorités administratives peut donner lieu à un recours devant une juridiction pénale (art. 3).

2 – Les avancées du droit de l’Union européenne L’expression d’« espace judiciaire européen », a été employée pour la première fois par M. GISCARD D’ESTAING, alors président de la République française, en 1977 lors du Conseil européen de Bruxelles.

a – L’historique de l’espace judiciaire européen

LE GROUPE TREVI La méthode de construction des Communautés européennes a toujours été très pragmatique, la doctrine chère à Jean Monnet se résumant à la célèbre formule : « L’Europe ne se fera pas d’un seul coup ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ».

Si l’Europe existe aujourd’hui comme entité constituée, c’est parce que l’économie a tiré le politique. Alors qu’ils mettaient en en place un marché commun, les Etats membres n’envisageaient pas l’édification d’une Europe judiciaire.

Mais, à partir des années 1970, ils ont commencé à prendre en compte la nécessité de répondre à la criminalité organisée en matière de terrorisme (une vague de terrorisme touchant l’Europe dès la fin des années 1960). Ils ont créé le groupe Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale, dit groupe Trevi (réunissant deux fois par an les ministres de l’Intérieur des Etats membres dans une action qui prend la forme d’échanges entre les différents Etats, tel le prêt de technologie).

L’ACTE UNIQUE EUROPEEN (1986) ET LES ACCORDS DE SCHENGEN (1985) La conclusion de l’Acte unique européen, en février 1986, est l’occasion de relancer la coopération policière et judiciaire, par l’affirmation de la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes. A la différence de ce qui avait été réalisé jusqu’alors, la construction européenne prend une nouvelle dimension, susceptible d’avoir un impact fort sur les questions policières et judiciaires. Les obstacles à la libre circulation des personnes doivent être abolis, ce qui correspond à la suppression des contrôles physiques aux frontières.

L’accord de Schengen du 14 juin 1985, conclu par un noyau dur d’Etats membres (France, Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas) et complété par une convention d’application du 19 juin 1990 comprend deux volets : Le premier concerne les mesures d’accompagnement de la disparition des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures (création du Système d’Information Schengen) ; le second recouvre le renforcement des coopérations judiciaires et policières au sein des Etats parties (en prévoyant des règles de fonctionnement simplifiées, notamment pour l’extradition).

En rupture avec le système antérieur, le traité de Maastricht du 7 février 1992 institutionnalise la coopération dans les domaines de la Justice et des affaires intérieures.

b – Maastricht, Amsterdam et Tampere ou les virtualités de l’espace judiciaire européen

LE TRAITE DE MAASTRICHT signé le 7 février 1992 crée un 3ème pilier (titre VI du traité sur l’Union européenne). Pour la première fois, les « Dispositions sur la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures » s’inscrivent dans le cadre institutionnel de l’Union. Les institutions communautaires se voient reconnaître des compétences plus ou moins étendues : le Conseil des ministres de la Justice et des Affaires Intérieures (dit conseil JAI) devient le lieu de décision dans les domaines relevant du 3ème pilier. Il prend ses décisions à l’unanimité ce qui revient à donner un droit de veto à chaque Etat membre).

LE TRAITE D’AMSTERDAM, signé le 2 octobre 1997, assigne pour la première fois un objectif à l’Union européenne : « L’Union se donne pour objectif de maintenir et de développer l’Union en tant qu’espace de liberté, de sécurité et de justice, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de la lutte contre ce phénomène » (article 2 du traité sur l’Union européenne). Le traité d’Amsterdam accroît le champ de compétence du droit communautaire en « communautarisant » des matières qui ne relevaient jusque-là que de la coopération intergouvernementale : c’est la cas de l’asile, de l’immigration et de la coopération judiciaire civile. En conséquence, le 3ème pilier est limité à la coopération policière et judiciaire pénale. Mais, la commission partage désormais le droit d’initiative avec les Etats membres.

LE CONSEIL DE TAMPERE du 16 octobre 1999, a consacré son ordre du jour aux questions de justice et d’affaires intérieures et s’est prononcé expressément pour l’instauration d’un « véritable espace européen de justice ». comprenant trois volets : - un meilleur accès à la justice en Europe ; - la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires tant civiles que commerciales et pénales ; - une convergence accrue dans le domaine du droit civil dans les affaires transfrontalières.

D’après les éléments évoqués, on peut définir l’espace judiciaire pénal européen comme un ensemble de structures et de normes pénales (substantielles, procédurales, pénitentiaires) communes aux Etats de l’Union européenne dans le souci de mieux lutter contre la criminalité transfrontière.

II – ENJEUX DE L’ESPACE JUDICIAIRE PENAL EUROPEEN

1 – Les obstacles à l’édification d’un espace judiciaire européen Le premier et principal obstacle est constitué par l’idée de souveraineté. Dans une conception traditionnelle, exercer la justice est un attribut de la souveraineté, comme la gestion d’une politique étrangère ou le fait de battre monnaie. Les peuples ressentent parfois l’intégration européenne comme une atteinte à leur culture propre. On retrouve derrière ce premier obstacle l’idée d’une Europe des Nations. Mais, ainsi que le souligne Jean-Pierre ZANOTO, « à partir du moment où les Etats ont renoncé à battre leur monnaie, pourquoi ne renonceraient-ils pas au monopole de punir ? ».

Un second obstacle provient des particularismes nationaux en droit pénal. Il existe en Europe deux grands systèmes, celui du « droit pénal continental » issu du droit romain pour une bonne part, et celui de la common law représenté notamment en Angleterre (il faut toutefois nuancer le propos car, à l’heure actuelle, des rapprochements se développent entre ces deux systèmes : les Anglais ont adopté en 1986 une sorte de ministère public tandis que les législateurs d’Europe continentale ont importé la probation ; il faut également noter le rôle croissant du droit écrit dans les pays de common law. Enfin, la distinction entre système procédural continental (inquisitoire) et système procédural anglais (accusatoire) tend à s’estomper).

Les différences juridiques, sociologiques et culturelles entre ces systèmes empêchent de penser raisonnablement à la création d’un droit unique en Europe.

Pour autant, la difficulté se situe moins au niveau du droit pénal matériel qu’au niveau des systèmes de procédures pénales. Dans ce dernier domaine, la France connaît un système qui repose sur l’intime conviction du juge, alors que d’autres pays ont adopté un régime de preuves légales. En conséquence pratique, la preuve reconnue dans un pays ne sera pas forcément retenue comme telle dans un autre (perquisition, écoutes téléphoniques, sonorisation d’un local, principe de l’oralité des débats…). Par ailleurs, les règles de prescription sont elles aussi différentes d’un pays à l’autre de l’Union.

2 – Les justifications d’un espace judiciaire pénal européen

La nécessité d’un espace judiciaire pénal européen découle de l’internationalisation de la criminalité. La délinquance est devenue de plus en plus transfrontière. Elle tire le meilleur parti de la diversité des ordres juridiques nationaux et notamment des législations pénales et fiscales les plus permissives. Elle utilise de manière optimale le morcellement de l’espace pénal européen. Les principaux domaines concernés sont le trafic de drogues, le terrorisme, la mafia, le trafic de véhicules volés puis revendus ainsi que la corruption de fonctionnaires. Le crime devenant international, il faut bien que l’on crée un espace judiciaire adapté.

Les problèmes principaux résident dans la technologie moderne, les réseaux financiers et la liberté de circulation des personnes et des biens, surtout à l’intérieur de l’Union européenne. « Oui, précise Jack STRAW (Home secretary, Ministre de la justice et des affaires intérieures britannique), les biens peuvent se déplacer, mais les criminels également peuvent se déplacer(…) Et le fait reste que les forces de l’ordre en Europe utilisent toujours les mécanismes qui datent du XIXe siècle pour lutter contre la criminalité du XXIe siècle».

En outre, ainsi que le remarque Jacques DELORS, les opinions publiques souhaitent une plus grande entraide entre les diverses justices étatiques : « La justice est devenue l’un des grands chantiers de l’Union européenne. Les citoyens expriment dans ce domaine, qui touche très fortement à leur vie quotidienne, une attente d’Europe, laissée trop souvent sans réponse ».

III – LES SPECIFICITES DE L’ESPACE JUDICIAIRE PENAL EUROPEEN

1 - LES NORMES JURIDIQUES

L’Union européenne a, dans un premier temps, privilégié la « convention » avant de développer les « décisions-cadres ».

Deux séries de conventions particulières participent à la mise en œuvre de la coopération judiciaire européenne : celle relative à l’entraide judiciaire, signée le 29 mai 2000, et celles concernant l’extradition, signées le 10 mars 1995 et le 27 septembre 1996. La limite inhérente à l’effectivité de ces conventions est la phase de ratification par les Etats membres (par exemple, la convention du 29 mai 2000 n’est pas encore entrée en vigueur : elle le sera 90 jours après sa ratification par 8 Etats).

Pour cette raison, l’Union européenne préfère aujourd’hui utiliser une nouvelle norme créée par le Traité d’Amsterdam : la décision-cadre. La décision-cadre lie les Etats membres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Elle ne peut entraîner d’effet direct (art. 34§2 TUE).

C’est par une décision-cadre du 13 juin 2002 que le mandat d’arrêt européen a été adopté. Transposé en France par la loi du 9 mars 2004 (et après une révision constitutionnelle du 25 mars 2003), le mandat d’arrêt européen prévoit une procédure exclusivement judiciaire, à la différence de la procédure d’extradition classique qui utilise les voies diplomatique et judiciaire. Il repose sur un degré « élevé de confiance entre les Etats-membres » et sur le principe de reconnaissance mutuelle. Si cette confiance n’existe pas ou se révèle insuffisante, c’est l’ensemble du dispositif qui risque d’être neutralisé.

2 - LES ACTEURS DE L’ESPACE JUDICIAIRE EUROPEEN

Ces quinze dernières années, l’Union européenne a développé les instruments permettant de faciliter la coopération sur le plan pratique : les magistrats de liaison, le Réseau judiciaire européen et Eurojust.

LE MAGISTRAT DE LIAISON contribue à l’amélioration du traitement des dossier d’entraide pénale et civile, en particulier dans le domaine de l’assistance répressive, des procédures d’extradition et des commissions rogatoires. Il agit de manière bilatérale (ex : magistrat de liaison français en Italie).

LE RESEAU JUDICIAIRE EUROPEEN, adopté au Conseil JAI de Birmingham de 1998, a pour finalité de faciliter les demandes d’entraide judiciaire relatives aux formes graves de criminalité, de coordonner les demandes d’enquêtes, mais aussi de fournir toutes les informations sur les systèmes juridiques, les textes en vigueur et les règles procédurales (en France, il y a 35 points de contact, 2 nationaux et 1 par Cour d’appel). Il a pour spécificité d’être implanté sur l’ensemble de l’Union européenne.

EUROJUST a, quant à lui, pour mission de coordonner des enquêtes pénales relatives aux formes graves de criminalité, notamment lorsque plusieurs Etats membres sont impliqués. Contrairement aux deux autres institutions, c’est une instance de coordination qui doit favoriser la naissance d’une action publique de dimension européenne, qui faisait défaut jusqu’ici, pour lutter contre la criminalité grave.

3 – LES PERSPECTIVES

On l’a dit, les normes du 3ème pilier sont prises à l’unanimité, ce qui revient à donner un droit de veto à chaque Etat membre. Avec une Europe élargie à 25 Etats, une telle règle peut aboutir, soit à la paralysie, soit au nivellement par le bas, c’est-à -dire l’adoption de textes qui manquent d’ambition, et par conséquent, ne rencontrent pas l’objectif souhaité.

C’est pourquoi le traité organise une possibilité de « coopérations renforcées » entre Etats membres qui le souhaitent. Le nouveau souffle en la matière ne réside-t-il pas dans des accords conclu par un groupe d’Etats précurseurs ou pionniers, dont les membres fondateurs, la France et l’Allemagne en tête, auraient un rôle moteur ?

C’est ce que suggèrent en filigrane, dans une tribune publiée au Figaro du 14 mai 2004, les ministres de la Justice allemand (Brigitte Zypres) et français (Dominique Perben) : « La France et l’Allemagne ont décidé d’avancer ensemble de façon volontariste sur le chemin d’une Europe de la Justice. Le dynamisme de nos deux nations dans ce domaine essentiel pour la vie quotidienne de nos concitoyens aura, bien sûr, un effet d’entraînement ».

Au-delà du renforcement de la coopération judiciaire bilatérale dans la lutte contre le terrorisme, une réflexion a été entreprise en vue de la création à terme d’un casier judiciaire européen. La France et l’Allemagne ont pris l’initiative de constituer un groupe de travail sur ce sujet auquel l’Espagne s’est associée. L’horizon d’une interconnexion électronique entre nos trois casiers judiciaires dans le courant de l’année prochaine est tout à fait à notre portée.

Ces coopérations renforcées, si elles permettront à n’en pas douter, de faire avancer l’Europe judiciaire, ont pour défaut majeur de créer une « Europe à plusieurs vitesses ».

Et, l’Europe de la justice apparaît aujourd’hui comme à géométrie et à droits variables. Le jeu de la différenciation pose des problèmes considérables dans l’espace et dans le temps, qu’il s’agissent de l’inégale adhésion des Etats membres aux instruments conventionnels ou de la transposition incertaine des directives ou décisions-cadres. Il pollue l’ensemble de l’espace de l’Union européenne avec l’opting in et out de trois Etats membres (le Danemark, le Royaume-Uni et l’Irlande) et même de l’espace Schengen avec la présence de deux Etats tiers à l’Union, la Norvège et l’Islande.

Il convient d’ailleurs de remarquer que la notion d’« espace » renvoie inévitablement à celle de limites et donc de frontières. « Or, et sur ce point, le traité tente de couler dans l’architecture du traité sur l’Union, la convention d’application de l’accord de Schengen qui a un champ d’application territorial plus restreint que celui de l’Union. Cette technique aboutit à l’apparition d’un espace au cœur de l’espace » (Voir l’article d’Y. GAUTIER dans la revue Europe de Mars 2003).

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